摘 要：本文从水利工程建设管理单位的角度出发，研究了以“全程监督、全面协调、全员参与”为特征的水利工程建设成本
控制的基本思路，并结合实践，相应探索了水利工程建设成本控制的具体措施。
关键词：市政截污管；水利工程；成本控制；管理体制
1 引言
自上世纪80年代以来，随着水利工程建设的管理体制的不断建立健全，“政府部门监督、项目法人负责、监理单位控制、施工（设计）单位保证”的水利工程建设管理体系日趋完善，为水利工程建设的安全、质量、进度、投资等目标的达成提供了机制支撑。“项目法人负责”要求水利工程建设单位关注建设市场经济规律，重视水利工程建设的成本管理，但由于水利工程的投资来源主要是政府财政投资，投资规模审定、年度资金安排甚至重大变更、优化设计等较大决策权限均在政府部门，在一定程度上造成了水利工程建设管理单位建设成本管理意识薄弱、建设成本控制能力欠缺等现象的存在。本文抛砖引玉，从水利工程建设管理单位角度出发，探讨水利工程建设成本控制的基本思路和具体措施。
2 基本思路
水利工程建设成本贯穿整个建设过程，覆盖各个参建单位，涉及每个建设管理单位责任员工，需要水利工程建设单位确定“全程监督、全面协调、全员参与”的建设成本控制的基本思路。“全程监督”力求概算不超过估算、预算不超过概算、决算不超过预算；“全面协调”确保各参建单位与建设管理单位在建设思路上的一致性，而“全员参与”则强调人的主体性和能动性的充分发挥。
2.1 全程监督
水利工程建设周期可分为决策（含项目规划、项目建议书、工程可行性研究等)、设计、招标、施工、竣工等阶段，决策阶段经历匡算、估算的审批，设计阶段经历概算的审批，招标和施工阶段经历预算审批，验收阶段经历决算的审批。各阶段所采用的全程监督方式各不相同，具体如下：
（1）从决策至设计阶段，全面监督方式是落实项目报批报建。建设管理单位通过反馈项目规划，审核技术和造价等文件以及办理报建手续等方式行使建设质量监督权，为后续招标、施工、试运行、验收等工作消减不必要的工作反复成本，确保估算不超过匡算、概算不超过估算，为既定的实施目标的达成奠定基础。
（2）从招标至竣工阶段，全面监督方式是落实五制，即项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制和工程验收制。建设管理单位从组织、程序、技术、经济等方面控制成本的源头和使用途径，确保预算不超过概算、决算不超过预算，为水利工程建设整体的经济合理性保驾护航。
2.2 全面协调
水利工程建设管理体系通过合同将各参建单位联系在一起，其间协调不仅是各参建单位按规范、合同等要求执行实施任务的需要,也是建设管理单位降低建设成本的需要。全面协调主要有以下两种方式：
（1）认识性协调。认识性差异出自参建方的知识水平、能力结构、心理素质、价值观念等的不同，一般通过会议沟通、检查纠偏等方式即可解决。
（2）利益性协调。利益性差异出自参建方对局部利益与全局利益、短期利益与长期利益、集体利益与社会利益等关系认识和处理的不同，有时还需借助概算调整、争议处理等方式方可解决。
2.3 全员参与
“全员参与”理念源于质量管理，是以人为本的反映。水利工程建设过程中，任何一个人的成本控制行为都会不同程度地、直接或间接地影响建设成本控制效果，可见，借助全员参与，其本身就是一种成本控制的方式。落实全员参与主要有以下两种方式：
（1）设置便于全员参与的组织机构。通过责任明确和任务分工，有领导、有计划、有程序地开展成本控制工作。
（2）建立便于全员参与的工作机制。通过约定工作程序、行为规范及考核指标，激励全员提高成本控制意识，并胜任成本控制工作。
3 具体措施
3.1 全程监督
3.1.1 决策阶段
该阶段是决定水利工程建设成本的基础环节，期间耗资（主要是前期工作评估等费用）虽仅占建设成本的0.5%～3%，却直接影响着建设成本的科学性和合理性。该阶段由于工程的具体设计方案尚未确定、各项设计指标尚未明确，因此成本控制的任务主要是监督匡算、估算的可靠性，以实现建设成本的方向控制。
（1）反馈项目规划。水利工程项目规划涉及政策法规、综合利用及专业技术等方面的内容，决定工程投资方向。建设管理单位应以项目规划部门征求意见为契机，争取到政策法规环境宽松、综合利用水平适宜、专业技术领域符合的先机，为后续的项目建设成本控制打下坚实基础。
（2）审核基础资料收集、市场调查等工作质量。水利工程所在地的水电路状况、地质情况等基础资料是成本控制的基础依据，保证了成本控制的准确性；国内外建设市场需求状况、国家政策支持和今后发展趋势、周边社会经济发展及环境现状以及类似工程建设情况、人机料市场价格情况等市场调查是成本控制等的基础支撑，保证了成本控制的合理性。
（3）严把技术和造价等文件质量。决策阶段技术文件主要有项目建议书、工程可行性研究报告，相应造价文件主要有投资匡算、投资估算。技术文件是确保工程可行的技术支撑，造价文件是确保工程合理的投资依据。技术和造价等文件的编制是建立在以上两个方面的基础上的，建设管理单位应予以符合性审查，确保不偏离决策方向，合理合规地开展建设成本控制工作。
3.1.2 设计阶段
该阶段是决定水利工程建设成本的关键点，期间耗资（主要是勘察设计、施工图设计等费用）虽仅占建设成本的1.5%～2%，但对其影响可达75%以上。该阶段由于工程的具体设计方案和指标已由有资质的勘察设计单位设定，因此成本控制的任务主要是监督概算、预算的准确性，以实现建设成本的技术层面的事前控制。
（1）推行勘察设计招标。勘察设计讲求布局、功能和效益，招标是选取良好勘察设计资质单位的最公平、公正、公开的途径，同时，应尽量将工程主体及配套打包招标，既合理地减少了勘察设计评审、质量返工等建设成本，又合规地减少了招标代理与交易等建设成本。
（2）审核限额设计。设计决策人员不仅要熟悉技术标准，亦要掌握定额和市场价格信息，从而确保技术可行与经济合理兼顾，概算、预算层层控制，尽可能减少设计变更带来的建设成本的增加和后续施工工艺的改变带来的二次建设成本的增加。
（3）办理报建手续。水利工程建设与当地建设规划息息相关，需要办理涉及各行政主管部门的报建手续，如取水许可、建设用地规划选址、建设用地规划许可、建设工程规划许可、排水许可、消防许可等，为后续的实施提供行政许可支持，避免实施后方急忙回头补手续带来的不必要的建设成本增加。实际上，报建手续可始于项目建议书阶段，如建设用地规划选址等，但出于建设内容和成本的确定性考虑，报建手续开展重点放在设计阶段为宜。
3.1.3 招标阶段
该阶段是确定水利工程建设成本的首要环节，期间耗资（如招标代理与交易费用等）虽仅占建设成本的0.5～1.5%，但通过招标确定的各参建单位合同价占去了建设成本的90%以上，该阶段的重要性可见一斑。该阶段由于实施的内容和期限已明确，因此成本控制的任务主要是监督投标人资质和承诺以及招标投标行为，确保施工图预算不突破概算，以实现建设成本经济层面的事前控制。
（1）落实项目法人制。决策阶段完成后，建设重心正式从政府部门转向建设管理单位，建设管理单位因而成为水利工程建设管理体系的纽带。项目责任的明确，利于落实招标制以及后续的建设监理制、合同管理制与工程验收制，从而确保建设的廉政和成本的可控。
（2）合理确定分标方案。发包方式尽管国内外有多种形式，如D/B、EPC、BOT等，但分标（平行承包）依然是主流。分标方案的确定应在考虑业务功能（如勘察设计、监理、施工、材料供应、设备供应等）分开的基础上，还要考虑实施的专业相近性、跨涉区域性、工作连贯性，该分包的分包，该合包的合包，确保人力、物力和时间成本的降低，并尽可能避免责任界限模糊和不必要的实施干扰。
（3）严控资格限定关。具体标段的招标方案的编制重点应放在投标人资格的限定上，如资质、业绩、信誉、施工设施设备、技术力量、现场管理水平等，以便合理合规地锁定满足资质需求的中标人，避免后续因资质问题影响安全、质量、进度、投资等目标，进而增加不必要的设计变更、现场协调等建设成本。
（4）科学确定标底。标底是投标文件的重要组成部分，需要建设管理单位严把施工图和工程量清单等质量，并斟酌工艺对市场价格的影响，确保标底合理，以利于后续的实施，减少不必要的工期和工艺等方面变更带来的的建设成本增加。
（5）核查合同条款。为体现公平公正公开，中标后的合同条款宜与招标文件中的合同条款应保持一致，核查合同条款的重要性不言而喻。重点应从承包范围、工期安排、价款结算方式、变更与违约争议处理、风险控制措施等方面入手，并确保通用条款、专用条款和补充条款间的一致性和递进性，从而规避和降低合同风险，为建设成本控制赢得先机。
3.1.4 施工阶段
该阶段是确定水利工程建设成本的中间环节，期间耗资（各参建单位发生的费用）占建设成本的90%以上，若控制不理想，甚至会大量占用预备金或突破概算，监督任务因而较大。该阶段由于实施的内容和期限已具体化，因此成本控制的任务主要是依据合同，监督各参建单位的实施行为，确保施工预算不突破概算，以实现建设成本的事中控制。
（1）落实合同管理制。合同不仅仅明确了承发包双方的责权关系，而且分解了建设目标。执行过程中，还需结合施工组织设计和实际进展情况进一步细化目标，以实现建设成本控制动态化，随时分析和纠正投资决策，避免变更和索赔等争议，保证整个建设过程的成本处于可控状态。
（2）强化建设监理制。建设监理包括设计监理和施工监理（含水保等专项施工监理），应先于其他参建单位进入工程建设平台，以便从源头即施以“四控制二管理”，同时，积极贯彻“小业主大监理”理念，发挥其“协调”作用，以尽可能地减少建设管理成本。
（3）用好现场设计代表。水利工程建设专业性强，同时，周情复杂，受天文地质、政策、建设市场等影响大，不可预见性因素多，产生建设成本增加在所难免，现场设计代表的设置因而显得尤为必要和重要。现场设计代表应充分发挥技术优势，并结合现场实情，严控设计变更，避免索赔争议，从而确保建设质量和成本的双向可控。
（4）落实工程验收制。实施工程验收一方面验证了各参建单位实施质量和行为，另一方面则体现了建设目标的可量化性和可追溯性，保证建设质量和成本处于可控状态。通过验收，核定应支付成本额度，并为质量返工、设计变更及索赔争议等提供基础依据，因而是成本控制的直接和可靠手段。
3.1.5 竣工阶段
该阶段是确定水利工程建设成本的最终环节，期间耗资（如生产准备费、联合试运转费等）虽仅占建设成本的0.5～3.5%，但起到了验证工程建设质量和成本控制水平的决定性作用。该阶段由于实施的内容和期限已完成，因此成本控制的任务主要是核查成本管理质量，确保决算不突破预算，以实现建设成本的事后控制。
（1）严格试运行程序。工程完工后试运行至关重要，一方面便于及时发现质量问题，另一方面便于及时调整资金使用策略，确保建设成本可控，不拖决算后腿。
（2）把好竣工资料关。竣工不仅需要对建设行为和建设实体予以验证，还需要依托资料证明建设目标达成与否。这些证明量化了竣工质量和成本，同时可追溯建设质量和成本责任，便于竣工决算工作依据资料所显示的工程特性、开展背景及制约因素予以客观、准确地开展，避免索赔、价格争议等引发的成本失控现象。
（3）实行项目结算制。如3.1.3（2）所述，分标（平行发包）仍是发包的主流形式。考虑到每个标段项目的开展周期和启动时间各不相同，先项目结算再工程决算，则不仅节约了决算的时间成本，而且有更好地准确度，更能体现决算的专业性。项目结算体现了参建各方的意见，确保了开展的公平、合法和成本的可控，为后续的工程决算奠定了公正基础。
3.2 全面协调
3.2.1 认识性协调
（1）会议沟通。会议是消除认识性差异的直接方式。每个建设阶段所采取的方式各有不同各有偏重：项目规划阶段，建设管理单位主要参与研讨会，对项目规划提出建议；项目建议书至初步设计阶段，建设管理单位主要主持设计协调会和参与设计评审会，配合行政主管部门推进工程报批；招标阶段，建设管理单位主要主持招标方案、标底、招标文件的审查会和参与评标会；施工阶段，建设管理单位主要组织或参与项目法人见面会、图纸会审会、工地例会、工程验收会；竣工阶段，建设单位则主要组织或参与联合试运转会、竣工验收会。在会议过程中，依据合同和规范，达成共识，确定建设质量和成本的控制目标。
（2）检查纠偏。检查为消除认识性差异提供依据。以施工阶段的检查为例，检查的主要内容包括建设行为和建设实体：建设行为检查主要是检查参建方的资质、组织机构、管理体系、执行机制、应急预案、资料归档等情况；建设实体检查则主要是检查表观、构造、功能等情况。在检查过程中，依据合同和规范，达成公示，确保质量和成本的可控。
3.2.2 利益性协调
（1）概算调整。如3.1.4（3）所述，水利工程建设不可预见性因素多，建设成本增加机率高，尽管FIDIC条款有价款调整、暂定价和变更价确定及预备金启用等应对措施，但预算突破概算不可避免的情况仍客观存在，调概势在必行，成本控制受到极大挑战，需要建设管理单位有良好的大局观，尊重参建方意见，启动调概申请程序，维护建设市场的公正性。
（2）争议处理。FIDIC条款对合同引发的争议处理有明确规定，对以上协调方式不成的，可申请仲裁和诉讼，明确违约责任和索赔金额，确保建设成本的可控。
3.3 全员参与
3.3.1 设置便于全员参与的组织机构
（1）明确分层管理模式。按照组织行为（包括管理和业务等行为）基本原则，成立决策层、管理层、执行层三层组织机构，确保成本控制责任的明确和可追溯。
（2）落实任务分解。决策层负责行政导向，管理层负责业务监督，执行层负责任务落实。责任落实具体到人，提高了成本控制的责任意识，确保了成本控制的执行。
（3）加强技能培训。决策、管理与执行都需要技能支撑。水利工程建设成本控制工作涉及工程技术与工业经济等专业领域，需要组织机构各层节点有良好的技能素质，以实现组织机构的全盘、完好、持续地运转。
3.3.2 建立便于全员参与的工作机制
（1）落实工作程序。工作程序包含工作流程和责任分解，工作流程清晰利于责任分解，责任分解到位促成全员参与。水利工程建设成本控制工作流程包含预测、计划、监控、核算、分析、考核等环节，每个环节都需设定岗位职责，从而确保环环相扣，实现建设成本的可控。
（2）约束工作行为。工作程序的落实促成了全员参与，其效率的保证则取决于工作行为的约束，制定管理办法因而成为必然。依托管理办法，对计划、组织、协调、激励、监督等工作职能予以约定，确保水利工程建设成本控制工作流程各环节工作质量达标。
（3）执行工作考核。全员参与效果的验证需要建立评分标准，以考核工作程序的落实情况以及工作行为的规范性。全员参与评分标准指标主要从组织、计划、意识、程序、制度、奖惩等方面予以制定。
4 结语
（1）水利工程建设管理单位的成本控制讲求前瞻性和大局观，应确立“全程监督、全面协调、全员参与”的工作思路。
（2）水利工程建设周期长，各阶段成本控制策略取决于建设管理单位在水利工程建设管理体系中的地位和作用，成本控制的内容因而各有不同。
（3）水利工程建设专业性强、周情复杂，在“全程监督”的基础上，还需要“全面协调”各行政主管部门及各参建单位，并以人为本，切实贯彻“全员参与”思想，共同营造和谐的水利工程建设氛围，确保建设成本可控，促进水利工程建设市场的可持续发展。
